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Autorregulacion

Problemática de la normatividad autorregulatoria en materia bursátil.
La creación de estos organismos ha causado opiniones encontradas
en la doctrina respecto de su legalidad, pues por una parte se afirma que las
normas expedidas por los organismos autorregulatorios cumplen con la función de
leyes en sentido material, tomando en consideración que existe un sentido formal
y uno material que se explica de la siguiente forma:
“el principio de la legalidad se puede entender desde un punto de vista
material, en cuyo caso su alcance es el de que la norma en la que se funde
cualquier decisión individual tiene que ser una norma de carácter abstracto e
impersonal. Puede también ser tomado en su sentido formal, significándose
entonces que además de ser una ley desde el punto de vista material, la
norma bajo la cual se realice el acto individual debe también tener los
caracteres de una ley desde el punto de vista formal, es decir, que debe ser
una disposición expedida por el Poder que conforme al régimen constitucional
esté normalmente encargado de la formación de las leyes”21
En contraposición a la opinión antes señalada, la exposición de
motivos de las reformas y adiciones a la Ley del Mercado de Valores, decreto de
28 de diciembre de 1989, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de
enero de 1990 hace manifiesta la aportación favorecedora de la autorregulación
da al sistema financiero:
“La autorregulación es un principio de probado beneficio para la operación
eficiente de los mercados de valores. En la actualidad la discusión del tema ya
21 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 40ª edición, Ed. Porrúa, México, 2000, p. 99.
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no se centra en si debe o no existir; lo que es materia de análisis es su
extensión y la manera de asegurar su cumplimiento. Se propone que los
intermediarios se dicten normas de autorregulación y el procedimiento para
hacerlas efectivas, en el reglamento interior de la Bolsa de Valores.”
En el sistema jurídico mexicano se encuentra consagrada
constitucionalmente la división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial. En
relación al segundo, el artículo 50 otorga al poder legislativo la facultad de
creación de las leyes, mediante las disposiciones contenidas en los artículos 71 y
72 de dicho precepto legal. Nuestra carta magna prevé la creación de legislación
financiera en el artículo 73 fracción X constitucional de la forma siguiente:
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
X Para legislar en toda la República sobre (…) intermediación y servicios
financieros…”
Dado que la elaboración de normas constituye la vía idónea para
regular las actividades del ser humano, es que la función legislativa adquiere gran
importancia, pues “es el medio de crear la competencia de los agentes públicos
para realizar esos actos de fomento, limitación y vigilancia determinando, por
medio de normas generales, en qué deben consistir estos actos y cuál es la
situación jurídica de los particulares a quienes afectan”22
En México esta facultad le corresponde al Poder Legislativo Federal,
que crea leyes de carácter obligatorio para los gobernados, es decir, la ley es
heterónoma, al ser el sujeto receptor de la misma diverso a quien la creó. De esta
forma, una de las particularidades de la normatividad aplicable al mercado de
valores salta a la vista, pues su autonomía se contrapone al carácter heterónomo
de toda ley.
En virtud de que la Ley del Mercado de Valores establece la creación
de comités para el mejor desempeño de los organismos autorregulatorios; y en
atención a la labor realizada por el comité normativo, surge la necesidad de
conocer el origen de las normas jurídicas que regulan la conducta de los
gobernados, y ubicar así el carácter y alcance de la autorregulación, el cual se
22 Ibidem, p. 27.
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ubica dentro de las fuentes del derecho,23 “en el sentido de medios por los que se
generan las normas jurídicas del Derecho Financiero a través de las fuentes
primarias y supletorias”24 es decir, es de donde emana la norma.
El sistema jurídico mexicano corresponde al derecho escrito, de ahí
que en el país la fuente formal25 del derecho por excelencia es la ley.
Para su correcta aplicación y validez, las leyes deben tener ciertas
características; la primera de ellas es la obligatoriedad, la cual se refiere a “lo que
ha de hacerse, ejecutarse, cumplirse u omitirse en virtud de disposición legal,
compromiso privado, orden superior o mandato de autoridad legítima, dentro de
sus atribuciones”26 por lo que la obligatoriedad implica que la aplicación de una
disposición es un deber jurídico que debe cumplirse, pues no está sujeta a la
voluntad de los individuos.
Las disposiciones autorregulatorias son obligatorias para los sujetos
que intervienen en el Mercado de Valores, sin embargo, su obligatoriedad no la
deriva de la norma misma, como sucede en el caso de la ley, sino que cada
organismo decide adherirse y acatar las disposiciones autorregulatorias. Por otra
parte, la propia Ley del Mercado de Valores establece en el artículo 5 que serán
supletorios a dicha legislación los usos bursátiles y mercantiles y dado que las
normas autorregulatorias se proponen estandarizar esos usos de los agremiados
al mercado bursátil es que los participantes se someten a las disposiciones
creadas por los organismos autorregulatorios.
La segunda característica es que debe ser general o impersonal, al no
referirse a situaciones o sujetos en lo particular, sino que describe una situación
jurídica en la que se puede situar el sujeto receptor de la ley, lo que se encuentra
consagrado en el artículo 13 constitucional como una de las garantías individuales,
de la siguiente forma:
23 Las fuentes del derecho se dividen en tres: fuentes formales, fuentes reales y fuentes históricas.
Dentro de las fuentes formales se encuentran la legislación, la costumbre y la jurisprudencia. Vid.
GARCÍA MAYNEZ, Eduardo. op cit., p. 51.
24 DE LA FUENTE RODRÍGUEZ, Jesús. op cit., p. 11.
25 “Por fuente formal entendemos los procesos de creación de las normas jurídicas. Vid. GARCÍA
MAYNEZ, Eduardo. op cit., p. 51.
26 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 27ª edición, Ed.
Heliasta, Colombial, 2000, p.671.
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“Artículo 13 Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales
especiales.”
Cabe aclarar que aunque el mercado bursátil se compone de
elementos que tienen particularidades de diversa naturaleza al resto de las
actividades financieras, no se trata del caso que menciona el artículo en comento,
toda vez que los comités que elaboran las normas se encuentran de forma
permanente, es decir no fueron creados para la resolución de un asunto en
particular para luego desaparecer, sino que más que tener un carácter especial,
posee un carácter especializado.
Finalmente la ley debe ser abstracta, es decir, “normas que regulan
una acción-tipo (o una clase de acciones),”27 cuya contraposición son las normas
concretas, que reglamentan a las acciones en particular.
Como consecuencia de estas características, la ley es imperativa y
generalmente su incumplimiento trae origina la aplicación de sanciones previstas
por ella misma, correspondiendo al Estado el ejercicio de la facultad sancionadora.
Tomando en cuenta lo anterior, podemos definir a la ley como la “regla
de acción impuesta por la suprema autoridad en que se ordena o prohíbe algo en
consonancia con la justicia y para el bien común de los gobernados.”28
La norma autorregulatoria es obligatoria, específica y abstracta, sin
embargo no debe verse como un atentado a la clásica elaboración de leyes, sino
más bien como el producto de la evolución del Derecho Bursátil que busca
simplificar y estandarizar las operaciones y conducta de los participantes del
mercado de valores.
Derivado de las anteriores consideraciones se hace la comparación
entre las normas autorregulatorias del mercado de valores y las leyes, atendiendo
a las características mencionadas en el apartado 4.2 de este estudio, lo cual se
hace en los siguientes términos: